Теорія держави і права: Підручник

У підручнику розглянуті питання співвідношення державної влади і держави; громадянського суспільства і держави; форми, апарату і механізму держави. Дано поняття соціальної правової держави. Викладено загальне вчення про демократію, систему прав людини і громадянина, їхні гарантії, механізм забезпечення. Найбільша увага приділена питанням права — нормі права, системі права і системі законодавства, право-творчості та правозастосуванню, правовідносинам, тлумаченню права, законності та правопорядку, юридичній відповідальності, механізму правового регулювання. Окрема глава присвячена правовому статусу особи, народу, держави. Міститься характеристика основних типів правових систем світу: ррмано-германського, англо-американського, змішаного (скандинавської та латиноамериканської груп), релігійно-традиціймого (мусульманського й індуського, китайського та японського, африканського права).

• Головна
• Теорія держави і права
• Теорія держави і права: Підручник
• § 7. Правоохоронні та контрольно-наглядові органи

§ 7. Правоохоронні та контрольно-наглядові органи

Правоохоронні органи — органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, що здійснюють правозастосовні та правоохоронні функції.

Правоохоронна діяльність визначається правоохоронною функцією держави, здійснюється в рамках правоохоронних відносин, повинна відповідати їх принципам.

Державно-владна діяльність правоохоронних органів виражається в тому, що вони як частина механізму держави мають компетенцію розглядати різного роду юридичних справ і спираються на можливість застосування державного примусу.

Правоохоронна діяльність за своєю структурою поділяється на:

• запобігання виникненню умов і причин суспільне небезпечного явища;

• припинення процесу їх розвитку;

Прокуратура — специфічний орган державного управління, наділений правоохоронними і контрольно-наглядовими функціями.

На прокуратуру України покладаються завдання:

— підтримання державного обвинувачення в суді;

– представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

– нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

– нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратура України здійснює нагляд за додержанням законів у діяльності Служби безпеки України та органів внутрішніх справ (центральний орган — Міністерство внутрішніх справ України)[5].

Відповідно до Конституції України розроблена Концепція реформування прокуратури. Конституція залишає за прокуратурою функції:

— підтримання державного обвинувачення і представництво інтересів громадянина і держави в суді;

— нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю, слідством, дізнанням, додержанням кримінально-виконавчого законодавства.

Структура прокуратури: Генеральна прокуратура України, прокуратура Автономної Республіки Крим, прокуратура областей і районів (міст). Є окремі підрозділи прокуратури — на транспорті, у водних басейнах, виправно-трудових закладах; військова прокуратура — у Збройних Силах і Військове-Морському флоті України.

Генеральний прокурор, який очолює прокуратуру, призначається Президентом за згодою Верховної Ради строком на 5 років і звільняється з посади Президентом. Верховна Рада може висловити недовіру прокурору України, що має наслідком його відставку з посади.

Всі нижчестоячі прокурори призначаються Генеральним прокурором також строком на 5 років. Прокурорами і слідчими

прокуратури можуть бути призначені тільки громадяни України, що мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні кості і досягли встановленого законом віку (для прокурорів району міста — не менше ніж 25 років).

Служба безпеки України — державний правоохоронний орган спеціального призначення. Його завдання — захист незалежності України, її конституційного ладу, територіальної цілісності та обороноздатності від розвідувально-підривної діяльності служб іноземних держав, а усередині країни — від підривної діяльності з боку злочинних організацій, груп людей або навіть окремих осіб; боротьба з організованою злочинністю, мафією, корупцією, що створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Систему Служби безпеки України становлять Центральне управління, підпорядковані йому регіональні органи, Служба безпеки Автономної Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні науково-дослідні та інші установи. Центральне управління Служби безпеки України видає положення, накази, розпорядження, інструкції, дає вказівки, обов’язкові для виконання в системі Служби безпеки України.

Найчисленніша ланка правоохоронних органів — органи МВС України (див. § «Роль органів внутрішніх справ у механізмі правової держави»).

До недержавних правоохоронних органів належать адвокатури, адвокатські компанії, недержавні розшукові, охоронні і деякі інші установи відповідного призначення. Недержавні організації створюються для охорони приватних, групових інтересів, а не для охорони публічних інтересів. У цьому полягає їхня відмінність. Проте всі вони покликані служити інтересам особи та суспільства.

Важливою ланкою контрольно-наглядових органів держави є державні інспекції (адміністрації).

Державні служби (інспекції, адміністрації) — санітарні, податкові, протипожежні та ін. — спеціальні державні органи. Вони покликані здійснювати функції контролю і нагляду за дотриманням підприємствами, організаціями, установами, посадовими особами і громадянами окремих установлених відповідними правовими актами правил: санітарних, податкових, протипожежних, ветеринарних та ін.

Наприклад, державна податкова адміністрація здійснює функцію контролю і нагляду за своєчасною подачею податкових декларацій юридичними і фізичними особами (громадянами), які за законом повинні сплачувати податки.

Центральні органи виконавчої влади, їх види, класифікація та правове становище

Центральним органом виконавчої влади називають орган, який забезпечує впровадження у життя державної політики у відповідній галузі чи сфері на всій території України, здійснює керівництво дорученою йому сферою управління, несе відповідальність за стан її розвитку і безпосередньо підвідомчий Кабінету Міністрів України або за рішенням Президента України іншому центральному органу виконавчої влади.

До центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) згідно з Указом Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 належать: міністерства; центральні органи виконавчої влади (державна служба, державна інспекція, державне агентство); ЦОВВ зі спеціальним статусом та ЦОВВ, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини та громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено, законом. Підприємства, установи й організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом.

Визначальною ланкою серед цих органів є міністерства, які є головними органами в системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в одній чи декількох сферах.

Міністерства, що здійснюють управлінську діяльність в окремих галузях називають галузевими. Ті, що здійснюють функціональну (міжгалузеву) управлінську діяльність у певних сферах, називають функціональними.

Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:

• • забезпечення нормативно-правового регулювання;
• • визначення пріоритетних напрямів розвитку;
• • інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики;
• • узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;
• • забезпечення здійснення соціального діалогу на галузевому рівні;
• • здійснення інших завдань, визначених законами України.

Правовий статус міністерств та центральних органів виконавчої влади визначається Указом Президента України від 24 грудня 2010 року № 1199/2010 “Про Типове положення про міністерство України” та “Типове положення про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України”, Законом України “Про центральні органи виконавчої влади” від 17 березня 2011 року № 3166-VI та положеннями про кожне окреме міністерство, які затверджує Кабінет Міністрів України.

У своїй діяльності міністерства та інші центральні органи виконавчої влади керуються також Конституцією та законами України, Постановами Верховної Ради, указами і розпорядженнями Президента України та постановами Кабінету Міністрів України.

Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України здійснює повноваження, визначені Законом України “Про Кабінет Міністрів України”, в тому числі щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Він забезпечує управління в цій сфері. Міністр має першого заступника та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією. Перший заступник міністра призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр- міністра України відповідно до пропозицій відповідного міністра. У разі звільнення міністра перший заступник міністра та заступники міністра звільняються з посад Кабінетом Міністрів України.

Посади першого заступника міністра та заступників міністра належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу. Заступник міністра – керівник апарату є державним службовцем. Основними завданнями заступника міністра – керівника апарату є забезпечення діяльності апарату міністерства, стабільності та наступності у його роботі, організація поточної роботи, пов’язаної із здійсненням повноважень міністерства. У разі звільнення міністра здійснює його повноваження до призначення на цю посаду іншої особи, крім тих, які визначені пунктами 2, 5, 6 (за винятком звільнення), 7-10, 11 (за винятком звільнення), 20, 28 (у частині виконання повноважень міністра, які за Конституцією та законами України виконуються ним особисто) ч. 2 ст. 8 та ст. 18 Закону “Про центральні органи виконавчої влади”.

Звільнення міністра не може бути підставою для звільнення державних службовців і працівників апарату міністерства, крім працівників патронатної служби міністра.

Апарат міністерства – організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання покладених на міністерство завдань.

Керівником апарату міністерства є заступник міністра – керівник апарату. Структуру апарату міністерства затверджує міністр. Вимоги до формування структури апарату міністерства визначаються Кабінетом Міністрів України. Працівники апарату міністерства приймаються на роботу та звільняються з роботи заступником міністра – керівником апарату у порядку, передбаченому законодавством про працю.

Міністр має право на формування патронатної служби міністра у межах граничної чисельності державних службовців і працівників міністерства та витрат, передбачених на утримання міністерства. Патронатна служба міністра здійснює консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв’язок із посадовими особами інших органів державної влади, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра.

До складу патронатної служби міністра можуть бути переведені державні службовці за їх згодою. Державні службовці, які були переведені до патронатної служби міністра з апарату міністерства чи його територіальних органів, після звільнення з її складу поновлюються на попередній посаді або призначаються на іншу рівноцінну посаду в цьому міністерстві. У разі неможливості поновлення державного службовця на попередній посаді або призначення на іншу рівноцінну посаду його може бути призначено за взаємною згодою на іншу посаду в цьому міністерстві.

На працівників патронатної служби поширюється дія законодавства про державну службу з особливостями, встановленими законом.

Характерною особливістю є те, що працівники патронатної служби міністра не мають права давати доручення державним службовцям та працівникам міністерства.

Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань міністерства може утворюватися колегія міністерства як консультативно-дорадчий орган, до складу якої входять міністр (голова колегії), перший заступник міністра, заступники міністра, заступник міністра – керівник апарату, можуть входити керівники самостійних структурних підрозділів апарату міністерства, територіальних органів міністерства, а також за згодою представники інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, наукових і навчальних закладів, громадських об’єднань, інші особи. Рішення колегії оформляються протоколом і можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу міністерства.

Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у міністерстві можуть утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Нормативно-правові акти міністерства підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством, а накази, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

Міністерство, як і інші центральні органи виконавчої влади, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади” від 25 травня 2011 року № 563 створює свої територіальні органи.

Територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців і працівників міністерства та коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідуються, реорганізуються за поданням міністра, Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром. Типове положення про територіальні органи міністерства затверджується Кабінетом Міністрів України. Структуру територіальних органів міністерства затверджує міністр.

В останній час у зв’язку з впровадженням в Україні Концепції адміністративної реформи йде пошук оптимальної кількості міністерств і взято курс на переорієнтацію їх правового статусу та функціонального змісту їхньої діяльності.

Центральний орган виконавчої влади України (державна служба, державна інспекція, державне агентство), діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, згідно із законодавством входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики в одній чи декількох сферах.

Державна служба, державна інспекція та державне агентство є різновидом центральних органів виконавчої влади, що здійснюють координаційно-функціональну управлінську діяльність здебільшого міжгалузевого та спеціалізованого характеру.

Вони покликані сприяти Уряду та міністерствам реалізовувати державну політику шляхом виконання управлінських функцій міжгалузевого (міжсекторного) характеру.

Центральний орган виконавчої влади у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є:

• • надання адміністративних послуг;
• • здійснення державного нагляду (контролю);
• • управління об’єктами державної власності;
• • внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують і координують їх діяльність;
• • здійснення інших завдань, визначених законами України.

У разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.

У разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

У разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Центральний орган виконавчої влади здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (у разі їх утворення).

Центральний орган виконавчої влади у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими органами виконавчої влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, органами місцевого самоврядування, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами, організаціями.

Очолює центральний орган виконавчої влади і здійснює керівництво його діяльністю Голова, якого призначає на посаду, звільняє з посади Кабінет Міністрів за поданням Прем’єр- міністра України. Звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади не може бути підставою для звільнення з посад державних службовців і звільнення з роботи працівників апарату центрального органу виконавчої влади.

Правове положення та загальний статус державних служб, інспекцій та агентств нижчі порівняно з міністерствами. Голови державних служб, інспекцій та агентств відповідно до Типового положення “Про центральний орган виконавчої влади

України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України” (Указ Президента України від 24 грудня 2010 року № 1199/2010) та Конституції України не входять до складу Уряду, самостійно не формують політику в своїх сферах і відносяться до категорії державних службовців.

Відносно державних служб, інспекцій та агентств поширюється дія Указу Президента України від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 та постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442. Крім того, їх правовий статус визначається положеннями про кожну окрему державну службу, інспекцію та агентство, які затверджуються постановами Кабінету Міністрів України.

Апарат центрального органу виконавчої влади – організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів, що забезпечують діяльність керівника центрального органу виконавчої влади, а також виконання покладених на центральний орган виконавчої влади завдань.

Структура державних служб, інспекцій та агентств подібна до структури міністерств. Вони мають свій центральний апарат, а також відповідні територіальні підрозділи.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. Типове положення про територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України.

Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу виконавчої влади може утворюватись колегія як консультативно-дорадчий орган. Періодичність проведення засідань колегії визначається керівником центрального органу виконавчої влади. Рішення колегії оформляється протоколом.

Повноваження міністра у відносинах з центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через міністра, визначається Законом України “Про центральні органи виконавчої влади” й актами Кабінету Міністрів України. Міністр забезпечує формування державної політики у відповідній сфері і контролює її реалізацію центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним і вирішує інші питання, пов’язані із спрямуванням і координацією діяльності центрального органу виконавчої влади.

Центральний орган виконавчої влади у межах своїх повноважень на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує керівник центрального органу виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом створюються для реалізації визначених Конституцією та законодавством України особливих завдань і повноважень, виконання ними управлінських функцій спеціального характеру. Щодо таких органів може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності і підзвітності, а також призначення та звільнення їхніх керівників, вирішення інших питань.

Правовий статус таких органів визначається Конституцією України й окремими законами, Постановами Кабінету Міністрів України про їх утворення та затвердження положень про них. На них також поширюється дія загального положення про міністерства (2010 р.) і положень Указу Президента України від 09 грудня 2010 року та постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року.

До числа центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом відносяться:

• • Антимонопольний комітет;
• • Фонд державного майна;
• • Державний комітет телебачення та радіомовлення України.

їх Голови призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Верховною Радою України, а заступники вказаних вище Голів – Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України.

Питання діяльності Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України та інших органів із спеціальним статусом у Кабінеті Міністрів України представляє Прем’єр-міністр України. Положення Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України та інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.

Щодо відповідальності посадових осіб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то вони несуть кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність відповідно до закону. Шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади при здійсненні ними своїх повноважень відшкодовується за рахунок держави в порядку, визначеному законом. Держава має право зворотної вимоги (регресу) до посадових осіб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які заподіяли шкоду у розмірах і порядку, визначених законодавством.