Муніципальне житло в Німеччині: базовий гід і висновки для відбудови

Житлова політика — дуже широка і, мабуть, одна з найскладніших та найбільш дискусійних тем державного управління і соціального забезпечення. У зв’язку з російською агресією, масштабами руйнування житлового фонду та кількістю внутрішньо переміщених осіб, які потребують підтримки із забезпеченням житлом, перед Україною постав виклик перегляду всієї архітектури житлової політики. Проте, крім перегляду її мультидисциплінарних засад, залишається багато питань щодо конкретних інструментів реалізації конституційних норм забезпечення доступним житлом.

Поняття доступного житла в міжнародній практиці різниться, але здебільшого використовується як більш загальний термін на позначення різних видів субсидованого чи некомерційного житла та інструментів їх забезпечення. Один із таких видів — соціальне житло. Українське визначення загалом узгоджується з міжнародною практикою: за Законом України «Про житловий фонд соціального призначення»[1], квартири із цього фонду — це, по суті, помешкання всіх форм власності — державні, комунальні (не плутати з комунальною квартирою) або приватні — які використовуються за державної підтримки у рамках договору, укладеного з власником на пільгових порівняно з ринковими умовах. Муніципальне (комунальне) соціальне житло при цьому належить територіальній громаді[2].

В українському законодавстві наразі не існує консенсусу на державному рівні чи в експертних колах щодо бажаної форми власності й управління соціальним житлом[3]. Хоча у Плані відновлення і згадано одним реченням, що муніципальне житло входить до цих планів, але те, за якою моделлю воно буде створене, — відкрите питання, що потребує широкої експертної та суспільної дискусії[4].

Для посилення фаховості цієї дискусії необхідно розглянути успішні та сталі моделі, які існують у світі. Багато говорять про так звану «віденську модель», яка має як низку переваг, так і обмеження щодо її широкого застосування у відмінних історико-соціальних умовах; проте про німецьку модель комунального житла, яка є, мабуть, наймасовішою у світі, в Україні досі мало відомо. У цій статті ми оглядово торкнемося різних складових цієї моделі.

Структура житлового ринку Німеччини

Житловий ринок Німеччини є дуже диверсифікованим[5],і мабуть, у цьому основна причина його ефективності. На ньому наявні різноманітні провайдери житла — субʼєкти житлового ринку, що створюють житло й оперують ним, — а також і різні форми власності. Важливою характеристикою є висока частка оренди — до 55% населення проживають в орендованому житлі за даними 2022 року[6].

Рисунок 1 представляє останні дані про структуру житлового фонду та його провайдерів за 2014 рік. Основними видами провайдерів є приватні орендодав_иці (фізичні особи та малі підприємства), як забезпечують більшість орендного житла, та професійні орендодавці, частка яких зростає. Сектор професійних орендодавців включає приватні підприємства (володіють 7% фонду), комунальні підприємства (6%), підприємства, що належать державі або землі (1%), житлові орендні кооперативи (5%) та неприбуткові організації, включно з церквами (1%). Таким чином, частки публічного (комунального та державного), приватного і кооперативного житла у структурі професійних орендодавців є приблизно однаковими. Характерно, що на комунальному рівні та через інститут комунального підприємства утримується основна частка публічного житла, тому саме цей механізм є предметом розгляду цієї статті.

Основні напрямки політики забезпечення доступним житлом у Німеччині

Житлова політика Німеччини є також диверсифікованою і спирається водночас на кілька механізмів, які регулюються різним законодавством. Загальною метою цих різних механізмів є вплив публічного сектору на пропозицію та попит житлового ринку[8]. Зазначимо, що оскільки Німеччина є федеративною республікою, на адміністративно-територіальному рівні земель ці механізми або їх втілення також можуть відрізнятися. Для розуміння загальної картини важливо схематично розглянути основні інструменти житлової політики.

Базовим є розрізнення на два ґрунтовні паралельні підходи в соціальній політиці Німеччини — суб’єктне субсидування (Subjektförderung) та об’єктне субсидування (Objektförderung)[9].

Суб’єктне субсидування — це безпосередня фінансова підтримка громадян_ок, які цього потребують. Підтримка у забезпеченні житлової потреби реалізується у вигляді житлових субсидій — грошових виплат домогосподарствам для покриття частки або повної суми витрат на житло. Житлову субсидію можна отримати на основі браку доходу або його низького рівня — граничні межі доходу відрізняються на адміністративно-територіальному рівні земель. Належність до певної вразливої категорії громадян_ок також береться до уваги, але не є визначною. Субсидію на житло в тому чи іншому обсязі отримують 5,5% населення станом на 2023 рік[10]. Також існує субсидія для тих, хто живе у власному житлі, але її отримує значно менша частка населення — менше 0,1% станом на 2021 рік[11]. Таким чином, суб’єктне субсидування — це пряма фінансова підтримка домогосподарств у забезпеченні житлової потреби. Важливо зазначити, що якщо неплатоспроможне домогосподарство проживає у соціальному або муніципальному житлі, то витрати на оренду покриваються цією субсидією. Таким чином, житла, за яке не потрібно було би платити, просто не існує, а механізм житлової субсидії покриває витрати провайдерів на утримання житла, не включаючи комунальні послуги.

Об’єктне субсидування — це державне сприяння створенню певних товарів чи послуг. У розрізі житлової політики це сприяння різним провайдерам житла (як приватним, так і публічним) у будівництві та інколи в утриманні доступного житла, яке включає різні механізми.

Важливим механізмом об’єктного субсидування і власне соціальним житлом у вузькому сенсі німецького законодавства вважається будівництво житла із закріпленою ціною оренди (Sozialbindung; переклад — авт.), що регулюється ключовим для сектору Законом «Про забезпечення житлом» (Wohnraumförderungsgesetz[12]; переклад — авт.), а також Законом «Про закріплене житло» (Wohnungsbindungsgesetz[13]; переклад — авт.). За цим механізмом інвестори отримують певну підтримку у будівництві — передусім це отримання довгострокового низьковідсоткового кредиту, але також може бути отримання ділянки на вигідних умовах або й субсидії на будівництво. Інвесторами можуть бути «комунальні або приватні житлові компанії, кооперативи, а також приватні інвестори»[14] — тобто у створення соціального житла залучені як приватні, так і публічні суб’єкти економічної діяльності.

Отримуючи вигідний кредит або інший вид підтримки, інвестор, у свою чергу, ретранслює отримані вигоди і частину прибутку споживачам та зобов’язується побудувати у проєкті певний відсоток орендних житлових одиниць із закріпленою орендною ставкою на встановлений строк. При цьому такі квартири залишаються у власності й управлінні провайдера житла, а не передаються у власність держави, як це часто уявляють. Законом на рівні землі визначається строк закріпленої оренди, гранична орендна ставка, а також межа доходу, з яким домогосподарство має право отримати дозвіл на поселення (Wohnberechtigungsschein, скорочено — WBS; переклад — авт.) до такої квартири із закріпленою орендою. Встановлені строки закріпленої оренди варіюються у різних землях від 12 до 40 років, а подекуди можуть сягати 60 років або й встановлюватися безстроково, якщо це публічний провайдер. Наразі в Німеччині значно більше квартир виходять з періоду соціальної оренди, ніж будується нових. Так, з 1990 року загальна кількість соціального житла зменшилася з 3 мільйонів до 1,3 мільйонів одиниць[15]. Стабільне скорочення кількості житла із закріпленою орендою є предметом запеклих суспільних і політичних дискусій.

Забезпечення соціальним житлом є відповідальністю земель з 2006 року, коли відбулася реформа федералізації (Föderalismusreform)[16], у рамках якої значно розширилися повноваження земель з більшості питань державного управління. Відтоді землі можуть створювати власну законодавчу рамку для сприяння доступному житлу, але якщо земля не приймає власний закон, то на її теренах продовжується дія федерального Закону «Про забезпечення житлом»[17] (Wohnraumförderungsgesetz; переклад — авт.). Водночас національний уряд фінансово сприяє досягненням цілей будівництва соціального житла[18].

Публічне житло, зокрема його основний вид — муніципальне житло, можна розглядати як окремий вид обʼєктної житлової політики (хоч він і перетинається з попереднім, адже саме муніципальні підприємства будують найбільше квартир із закріпленою орендою — 600 тисяч із 1,3 мільйонів одиниць соціального житла перебувають у фонді цих підприємств). Метою відповідного механізму є вплив на пропозицію орендного ринку через створення власного (комунального) житлового фонду, оренда якого є значно дешевшою за ринкові ціни, адже отримання прибутку не є його основною ціллю. Створення й утримання цього фонду реалізується через інститут державного або муніципального житлового підприємства (kommunale Wohnungsunternehmen). Муніципальне житлове підприємство відрізняється від інших субʼєктів житлового ринку тим, що найчастіше перебуває у стовідсотковій власності структур місцевої влади і, відповідно, контролюються місцевими радами й обраними політиками, які часто утворюють наглядову раду[19]. Водночас таке підприємство є відокремленим від органів місцевого самоврядування і має незалежний професійний менеджмент (більше про це у розділі 3).

Муніципальне житло не аналогічне соціальному житлу у вузькому визначенні німецького законодавства, розглянутого раніше. Муніципальні житлові компанії можуть мати у структурі свого фонду і соціальне житло (квартири із закріпленою орендою), і просто комунальні квартири з нижчою орендною ставкою, і навіть квартири з цілком комерційною орендною ставкою — це залежить від статуту підприємства, політичного й економічного контексту землі, комуни та міста.

Історична традиція муніципальних житлових компаній існує в Німеччині вже понад 150 років, але їхнє масове поширення сталося після Другої світової війни, внаслідок якої було зруйновано до 40% усього житлового фонду країни[20]. Муніципальні житлові компанії стали основним субʼєктом відбудови та провайдером житла. Відповідно, у Німеччині існує традиція цього інституту житлового забезпечення, тому громади та міста не потрібно переконувати у доцільності створення таких підприємств (більше у розділі 3).

Тут має бути галерея № 1

Важливо приділити увагу термінології. Термін «публічне житло» є збірним і включає в себе житло у державній власності, що утримується на будь-якому рівні: міста, комуни, землі, або національний рівень. У Німеччині як офіційним, так і широко вживаним терміном є комунальне житло (kommunale Wohnungen; переклад — авт.) — цей термін описує житловий фонд, що перебуває у власності комунальних житлових підприємств (Kommunale Wohnungsunternehmen; переклад — авт.). Існує термінологічна розбіжність, яку важливо з’ясувати. Попри назву «комунальне підприємство», такі підприємства у переважній більшості перебувають у власності міст, рідше — комун або земель. Розбіжність посилюється і тим, що офіційний переклад на англійську звучить як муніципальне житло (municipal housing) і доходить до нас викривлено через англійський переклад. Обидва терміни є умовними, адже не вичерпують усі рівні власності житлових підприємств. Україні доведеться визначитися з власною термінологією на позначення такого житлового фонду. Наразі у чернетці Плану відновлення вжито термін «муніципальне житло», але офіційна термінологія ще не затверджена на законодавчому рівні. Це може бути комунальне, муніципальне, громадське, публічне житло тощо — залежно від того, на якому рівні воно буде здебільшого утримуватися. Для затвердження цієї термінології рекомендується формальна експертна дискусія. У цій статті ми використовуємо термін «муніципальне житло».

Іще одним напрямком житлової політики може бути назване сприяння житловим кооперативам, сумарний фонд яких у Німеччині становить 5% житлового фонду і майже дорівнював сумарному фонду муніципальних житлових підприємств станом на 2011 рік (рис. 1). Житлові кооперативи можуть претендувати на загальні програми сприяння будівництву й отримувати субсидії у разі будівництва частки житла із закріпленою орендою. Крім того, існують спеціальні програми сприяння кооперативному житлу. Діяльність кооперативів нині регулює досить новий федеральний Закон «Про сприяння громадським підприємницьким ініціативам та зменшення бюрократії в кооперативах» 2017 року[21]. З 2022 року федеральний уряд Німеччини та банк розвитку KfW запустили додаткову Програму сприяння будівництву кооперативного житла[22] з покращеними умовами низьковідсоткових кредитів та іншими видами підтримки. Крім того, програми сприяння кооперативному руху існують і на локальному рівні. Як це виглядає на практиці — найкраще розбирати на конкретних прикладах. Так, Юлія Заломайкіна вже писала для «Містосайту» про приклади Цюриха та Тюбінгена. На прикладі Тюбінгена розглянуто політику та стратегії створення доступного житла на міському рівні, де місто обирає інструмент підтримки кооперативного будівництва як основний інструмент своєї житлової політики.

І останнім важливим для поля житлової політики інструментом, який ми згадаємо, є регулювання цін на оренду. У Німеччині існує досить довга традиція різних інструментів регулювання, але прямолінійний інструмент стримування цін на оренду (Mietpreisbremse; переклад — авт.) було внесено в Цивільний кодекс (Bürgerliches Gesetzbuch) у 2015 році[23]. Параграф 556d постановляє, що у місцевостях з «напруженим орендним ринком» ціна на оренду не може бути більш ніж на 10% вищою за середню орендну ставку, визначену для регіону. Розмір середніх ставок визначає орган місцевого самоврядування громади (Gemeinde) з урахуванням різних характеристик житла[24]. Які населені пункти належать до категорії місцевості з напруженим орендним ринком визначається на адміністративному рівні землі. Наразі всі землі, крім трьох, прийняли відповідні нормативно-правові акти, а Берлін як місто зі спеціальним статусом встановило ще суворіші обмеження, що, проте, було оскаржено Федеральним конституційним судом[25]. Окрім того, права орендар_ок добре захищені в Німеччині загалом, а орендні договори зазвичай є безстроковими. Регулювання ринку оренди є темою окремого розгляду, а тут лише зафіксуємо цей механізм як необхідний для функціонування житлової системи, зокрема й інституту соціального та муніципального житла, адже захищеність прав орендар_ок дозволяє їм розглядати орендне житло як довгострокове чи навіть пожиттєве вирішення житлової потреби. Однак подібні інструменти вимагають економічних обґрунтувань, що базуються на досконалому обліку і аналізі.

Засади економічної діяльності муніципальних житлових компаній

Станом на 2020 рік у Німеччині існує близько 740 муніципальних житлових підприємств. Вони нерівномірно розповсюджені країною, що обумовлено історичним розвитком, правом земель і комун самостійно обирати інструменти житлової політики, а також нерівномірною приватизацією (продажем приватним власни_цям) таких підприємств у 2000-х роках. У цей період тимчасової, але значної лібералізації житлової політики деякі міста та комуни, як-от Дрезден, продали весь або більшість комунального фонду житла, а деякі обрали зберегти частину або більшість фонду, як-от Мюнхен. Ці особливості відображаються на мапі кількісного розповсюдження муніципального житла (рис. 3).

Забезпечення муніципальним житлом регулюється в Німеччині іншим законодавством, ніж будівництво соціального житла. Вважається, що статті 20 і 28 Конституції Німеччини (Grundgesetz) задають найширшу рамку їхнього функціонування, адже затверджують, що Німеччина є федеративною соціальною державою[27], а комунам надається право вирішувати всі питання власного самоуправління під власну відповідальність на засадах фінансової самостійності[28]. Забезпечення населення доступним житлом є частиною базових публічних послуг, що їх мусять надавати комуни у рамках федеративної та соціальної держави[29].

Оскільки муніципальні житлові підприємства є публічними підприємствами, до законодавчої рамки належить законодавство з регулювання економічної активності комун, теж на земельному рівні, а також законодавство, що регулює діяльність публічних підприємств. Наприклад, у землі Північний Рейн-Вестфалія діяльність муніципальних компаній регулює Закон публічного права «Допущення до економічної та енергетичної активності»[30]. Оскільки муніципальне житло утримують муніципальні компанії, то основним і операційним є законодавство земель, що регулює діяльність публічних підприємств. Та ключовою особливістю є те, що муніципальні житлові підприємства мають винятковий статус — вони прирівняні до приватних компаній[31] і оперують за приватним, а не публічним правом, залишаючись у власності міст.

Таким чином, вони мають право отримувати прибуток і розпоряджатися ним у рамках цільової діяльності, не проходити державні тендери, а також звітувати та проходити аудит за менш суворими правилами приватних, а не державних компаній. Переважна більшість німецьких муніципальних компаній мають юридичний статус GmbH, що відповідає українському ТОВ (товариство з обмеженою відповідальністю), а більші компанії з великим фондом житла також можуть мати статус акціонерного товариства[32].

Статус неприбутковості з житлових компаній було знято у 1990 році у рамках великої податкової реформи та зі скасуванням Закону «Про неприбуткове житло» (Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz) (Lohse, 2006). Значним фактором у цьому політичному рішенні стало банкрутство найбільшої неприбуткової житлової компанії Neue Heimat і загалом скрутний фінансовий стан та низька якість управління в багатьох інших публічних житлових компаніях, а також скрутна фінансова ситуація публічних житлових компаній возз’єднаної у 1989 році Східної Німеччини. Це було зроблено, серед іншого, для того, щоб вони розпоряджалися всіма можливостями та перевагами ведення приватного бізнесу і могли залишитися економічно ефективними, справляючись із забезпеченням населення доступним житлом (Lieberknecht, 2021: 29). Експертні інтерв’ю авторки з керівни_цями деяких муніципальних компаній у Німеччині свідчать, що їхній менеджмент сприймає приватний юридичний статус як необхідну умову, яка дозволяє ефективно управляти такими компаніями. Так, керівниця одного з дочірніх підприємств Gewobag зазначає:

«Муніципальні житлові компанії оперують у Німеччині як приватні компанії. Це є ключем до успіху, адже ми ведемо діяльність за високими стандартами якості приватного ринку. Наймані працівники не є держслужбовцями за своїм статусом, усі вони походять з вільного ринку. Вони є компетентними професіоналами, і багато з них, включно зі мною, мають досвід роботи у приватних житлових компаніях або в інших структурах ринку нерухомості»[33].

Проте приватний статус муніципальних житлових підприємств є предметом дискусій. Дослідни_ці та представни_ці лівого політичного спектру адвокатують повернення Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz — Закону «Про неприбуткове житло» (напр., А. Holm) і закидають муніципальним компаніям надмірну комерційну орієнтацію. Ця дискусія є предметом окремого розгляду і також є цікавою для України, щоб визначитися з формою правління житлових підприємств. У рамках цього дослідження можна лише зазначити, що менеджер_ки таких підприємств у Німеччині схвалюють приватний статус і вважають його запорукою ефективного менеджменту.

Водночас, оперуючи як приватне підприємство, муніципальне житлове підприємство є власністю міста і має слугувати реалізації публічних інтересів, а отриманий прибуток має використовувати на підтримку житлового фонду в належному стані та його розбудову.

Важливо розглянути, як регулюються відносини між містом і муніципальним житловим підприємством. Підприємство вважається муніципальним, якщо місто має більшість або 100% акцій підприємства. Таке підприємство не перебуває у структурі міської адміністрації та не підпорядковується їй напряму. Це окрема структура зі своїм менеджментом і порядком прийняття операційних управлінських рішень. У свою чергу, місто як власник компанії має політичний вплив на підприємство та контроль над виконанням соціальних цілей і дотриманням публічних інтересів. Місто має такі повноваження:

• визначає засадничі питання: наявність муніципального підприємства як такого, обсяг житлового фонду у його власності, рішення придбати чи продати муніципальні квартири;
• визначає розподіл орендних ставок у структурі житлового фонду; ставить задачі із фінансової доступності квартир з огляду на соціально-економічну ситуацію у регіоні;
• ставить задачі з досягнення цілей сталого розвитку;
• може делегувати проєкти будівництва чи просторового розвитку;
• формує наглядову раду та призначає керівництво підприємства.

Реалізація політичного впливу здійснюється через наглядову раду муніципального підприємства, яка приймає стратегічні рішення та здійснює контроль. Найзначніші рішення щодо долі муніципальної житлової компанії визначаються управлінням міста чи голосуванням у міській раді, а стратегічні — через наглядову раду. Наглядова рада затверджує керівни_ць підприємства і встановлює рівень оплати топ-менеджменту, який не регулюється державними тарифами. Часто наглядова рада складається з депутат_ок міської ради, представлених пропорційно до кількості місць партії у міській раді. Також до ради можуть входити мер або держслужбов_иці, інколи — експерт_ки, науков_иці, представни_ці громадського сектору та бізнесу. Склад і повноваження наглядової ради варіюються серед підприємств, що регламентується статутами. Оплата праці членів наглядової ради не є чітко врегульованою. Депутат_ки міської ради, які входять до наглядової ради, інколи отримують невеликі надбавки за цю роботу, як і інші субʼєкти (Sitzungsgeld). Можливими є формати більш прямого впливу окремих структур міської адміністрації або політичного лідерства на підприємство. Так, компанія GEWOBAG підпорядковується прямому впливу фінансового та житлового департаменту адміністрації Берліна, тож деякі питання вирішуються між ними напряму [34] . У випадку компанії SWSG міста Штутгарта практично всі питання між містом і компанією опрацьовуються через структуру наглядової ради [35] .

Проведені інтерв’ю з керівни_цями чотирьох житлових компаній та інші експертні інтерв’ю демонструють певне невдоволення складом наглядових рад: забагато політик_инь, які не завжди розбираються у темі, але не вистачає експерт_ок та практик_инь із сектору, які могли би компетентно підтримати процес прийняття рішень. Склад та ефективність наглядової ради є принциповим фактором ефективного функціонування житлового підприємства та протидії корупції. Щодо останнього, підприємства додатково мають договір про дотримання вимог (compliance agreement) та зовнішнього антикорупційного омбудсмана. Враховуючи особливо високі корупційні ризики в Україні, у склад наглядової ради варто включати громадські й антикорупційні організації, незалежних експерт_ок та інших стейкхолдерів, що є зацікавленими у здійсненні ретельного нагляду у певній локальності. Загалом, створення ефективної та прозорої структури управління є складним завданням — саме тому у переважній більшості одне місто має одне муніципальне житлове підприємство і працює над його посиленням та розбудовою компетентності. Великі міста, відповідно, можуть мати кілька таких компаній — у Берліні їх шість, у Мюнхені — дві [36] , а от Гамбург зосередив весь свій фонд (більше 137 тисяч квартир) у найбільшому муніципальному житловому концерні Німеччини SAGA Unternehmensgruppe [37] .

На противагу цьому, в Україні є тенденція до плодіння великої кількості комунальних підприємств, які оперують незначними активами; підприємство можуть створювати під конкретний проєкт; буває, що вони мають розмитий профіль і неповʼязаний набір завдань. З таким підходом важко досягти ефективності, а потім призводить до упередження про те, що державні та комунальні підприємства не можуть бути ефективними за визначенням. На нашу думку, виправданим є підхід концентрування всього житлового фонду міста в одному муніципальному підприємстві із систематичною його розбудовою.

Виконавчий менеджмент житлової компанії часто складається з виконавчо_ї директор_ки, як_а опікується економічними питаннями ведення справ підприємства, і технічно_ї директор_ки, як_а займається питаннями будівництва й утримання будівель, архітектурними та інженерними рішеннями. У менших підприємствах виконавч_а директор_ка може суміщати ці ролі. Менеджмент і персонал підприємства є найманими працівни_цями, залученими з приватного ринку, а не державними службов_ицями. Підприємства також мають розгалужену систему департаментів або й дочірні компанії, якщо це великі підприємства чи такі, які мають кілька напрямків діяльності, як-от управління іншим фондом, будівництво чи надання комунальних послуг [38] .

Важливо підкреслити, що хоча місто і є власником компанії, остання, маючи приватний статус, зберігає певну незалежність, особливо щодо менеджерських рішень. Типовою є ситуація, коли між менеджментом компанії та міськими політик_инями є певне напруження, через яке вирішується баланс досягнення соціальних цілей та економічної сталості підприємства. Хоча підприємство перебуває у власності міста, вони є окремими гравцями, і властиво, що місто та житлове підприємство можуть створювати різні за змістом «коаліції», які характеризуються більшим або меншим консенсусом і співпрацею, різними видами робіт тощо, що впливає на якість виконання соціальних цілей житлової політики у регіоні.

Для репрезентації своїх інтересів муніципальні компанії об’єднані у земельні представництва, які, у свою чергу, об’єднані у «парасолькову» організацію GdW (Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen), назву якої можна перекласти як Федеральне об’єднання німецьких житлових підприємств. GdW займається представництвом та лобіюванням інтересів муніципальних житлових підприємств на національному та європейському рівнях, розтлумачує законодавчі зміни та політики для своїх членів, а також проводить регулярну аналітику ринку житла та перформансу своїх членів. У червні цього року відбуласяться щорічна подія Wohzukunftstag — День житла майбутнього, що добре відображає масштаб та організованість цього сектору.

Як регулюється доступ до соціального та муніципального житла

У попередньому розділі ми розглянули, як створюються фонди доступного житла (соціального та муніципального), а тепер розберемося, на яких підставах громадян_кам надається доступ до нього і як це скоординовано з соціальними політиками. Це питання є особливо актуальним для України, адже через сильну нестачу наявного соціального та тимчасового житла гостро стоїть питання того, на яких засадах і в якій пріоритетності його надавати.

У Німеччині не існує інституту черги на житло. Для отримання житла із закріпленою орендою (у всіх випадках) або муніципального житла (з винятками) домогосподарство має надати відповідний документ — ордер або дозвіл на поселення (Wohnberechtigungsschein, далі — WBS; переклад — авт.). Документ отримують у Департаменті житла міста поточної реєстрації, і діє він впродовж року. Основним критерієм для отримання дозволу є рівень доходу домогосподарства, нижчий за встановлені межі. Належність до певних уразливих категорій громадян_ок також береться до уваги, але не є визначною саме в отриманні цього типу житла. Після отримання цієї довідки домогосподарство шукає житло на звичайних сайтах оренди або за іншими встановленими процедурами (інколи це подача заявки відповідному провайдеру). В оголошеннях завжди зазначається, коли квартира надається за наявності WBS. Провайдери житла, у чиїй власності перебувають квартири із закріпленою орендою, не мають права здавати їх орендар_кам без актуального WBS [39] . Здебільшого це правило діє й на муніципальний фонд, але є винятки: багато муніципальних підприємств мають житло, термін закріпленої оренди на яке збіг, і вони мають право вільніше ним розпоряджатися. Крім того, підприємства деяких міст мають у фонді й квартири вищого класу з комерційною ціною, як-от SWSG Штутгарт.

WBS надається на один рік, проте після в’їзду в житло довідку більше не перевіряють. Тож якщо у домогосподарства збільшився дохід, воно не мусить виїжджати з орендованої соціальної чи муніципальної квартири. Щодо цього правила тривалий час ведуться дебати, але поки що перемагає бачення, що такий підхід сприяє створенню соціального міксу. Проте є нарікання, що через це соціальних квартир завжди не вистачає.

Федеральний закон «Про забезпечення соціальним житлом» визначає принципи та методологію обрахування допустимого доходу у статтях 20–24 [40] , а конкретні цифри встановлюються у землях з огляду на місцеву економічну ситуацію. Встановлені федеральним урядом показники для отримання дозволу на соціальне житло — це річний дохід не більше 12 000 євро нетто на домогосподарство з однієї людини, 18 000 — з двох людей; за кожну додаткову людину додається 4 100 євро, а за кожну дитину — 500 євро [41] . Проте всі землі, крім чотирьох, мають свої встановленні межі. Наприклад, житлова політика землі Баден-Вюртемберг має дуже високу межу доступу до соціального житла — 52 700 євро нетто на одну людину (щоправда, сума така сама і для домогосподарства з двох людей). Це означає, що досить заможні домогосподарства можуть претендувати на соціальне житло, що є близьким до віденських законів. Так само і в заможній Баварії верхня межа встановлена у 22 600 євро нетто на одну людину і 34 500 для двох. У Берліні отримати дозвіл на соціальне житло можна з доходом до 20 000 євро на рік.

Якщо домогосподарство не має доходу взагалі або має занизький дохід навіть для сплати ціни субсидованого житла, то воно, звісно, отримує WBS і має доступ до соціального чи муніципального житла. У цьому випадку оренда та комунальні послуги доплачуються або сплачуються за рахунок одного з видів житлової субсидії — за безробіттям, з соціального департаменту, пенсійного фонду тощо, залежно від статусу орендар_ки. Таким чином, провайдер соціального житла у будь-якому разі отримує оплату оренди — безкоштовних квартир не існує.

Переваги муніципального житлового підприємства для міста

Окрім власне будівництва й утримання доступного житла, муніципальні житлові підприємства виконують низку інших функцій. Центральне завдання, яке покладається на них, — це регулювання ринку оренди через надання пропозиції за зниженими цінами. У теорії, що більший житловий фонд муніципальних компаній у місті, то легше стримувати ріст цін на приватному ринку оренди (проте цього ефекту не завжди вдається досягти, і картина на різних ринках житла відрізняється). Так між приватними та публічними житловими компаніями заохочується здорова конкуренція.

Ще у 1970-х роках було виділено три основні ефекти від муніципальних компаній для міст і метрополій:

• заповнення прогалин на орендному ринку;
• регулювання цін на приватному орендному ринку;
• формування нової поведінки та соціальні інновації[42].

З того часу очікування від муніципальних компаній і коло їхніх задач розширилися, вони пройшли кілька етапів розвитку, що відображали масштабні політичні зміни і призвели до сучасного ландшафту ринку житла і його гравців. З кінця 1980-х і до середини 2010-х років у зв’язку з ліберальними тенденціями роль держави у забезпеченні житлом підважувалася, що призвело до масштабного, нерівномірного по країні розпродажу муніципальних компаній та їхнього фонду. Це викликало значний ріст цін і знизило доступність житла, тому, в цілому, нині панує консенсус про хибність цього рішення. Міста та компанії, що розпродали свій фонд, змушені зараз створювати нові житлові підприємства і набувати фонд з нуля, вже за вищими цінами. Значення муніципальних житлових компаній знову зросло, й останні роки називають часом їхнього розквіту[43].

Тож тепер на підприємства покладаються високі вимоги щодо енергоефективності, створення соціального міксу та досягнення інших цілей сталого розвитку, а оскільки компанії політично підпорядковуються містам, то мусять у всьому показувати найкращий приклад. Житлові підприємства, які показують найкращу практику, розробляють власні амбітні стратегії досягнення цілей сталого розвитку і є лідерами індустрії.

Муніципальні компанії можуть виконувати й інші практичні функції для міста. Часто вони є підрядниками будівництва соціальної чи цивільної інфраструктури (як WBG у Нюрнберзі чи SWSG у Штутгарті), управляючими компаніями іншого орендного та навіть приватного житла, менеджерами проєктів будівництва, радниками міста щодо планів розвитку; вони засновують і утримують офіси розвитку районів, намагаються створювати соціальний мікс і займатися соціальними питаннями.

Показовим прикладом є муніципальна житлова компанія SWSG у Штутгарті. Місто сприймає її як джерело компетенцій з містобудування і у близькій кооперації втілює масштабні проєкти ревіталізації, добудовує транспортну інфраструктуру, змінює соціальні структури цілих районів[44]. Так, під час напливу біжен_ок через війну у Сирії з 2015 року SWSG швидко добудувала модульне житло на запит міста[45].

Зворотнім боком такого широкого функціоналу муніципальних компаній є їхня перевантаженість і, почасти, покладання на них невиконуваних цілей. Не завжди компанії можуть залишатися самоокупними і виконувати цілі з надання орендного житла за встановленою ціною або виконувати цілі земель та міст з будівництва нового житла, особливо з різким ростом будівельних витрат в останні роки. У цьому сенсі варто зазначити, що ситуація у Німеччині не є гомогенною: є регіони і компанії, які успішно справляються з цими завданнями в умовах сучасного ринку, але існують і протилежні випадки. Часто вони вимушені йти на компроміси, скорочуючи кількість доступного житла або будуючи помешкання у дорожчому сегменті. Ці ефекти потрібно досліджувати індивідуально, на рівні кейс-стадіс.

Висновки для України

Ця стаття призначена перш за все для застосування у житловому законодавстві України стосовно нового будівництва доступного та соціального житла, зокрема використання німецької моделі для відбудови зруйнованого житла з залученням донорських чи бюджетних коштів.

Публічне житло в Німеччині створюється головним чином через специфічну модель муніципального житлового підприємства. Такі підприємства мають на балансі нерухомість, ведуть бухгалтерський та управлінський облік, є прибутковими, їхній статус прирівняно до приватних підприємств (умовно, місто володіє ТоВ, а не КП), велика увага приділяється корпоративному менеджменту та якості управління. Це відрізняє німецьку модель від європейських неприбуткових аналогів, як-то австрійська модель житлових асоціацій. Ми вважаємо, що модель муніципального житлового підприємства взагалі та його прибуткова німецька версія є доцільною для відбудови житла в Україні та створення фонду публічного житла.

Важливим аргументом є те, що наразі відсутня легітимна структура місцевого рівня для залучення донорських коштів, які поки що є основним джерелом створення публічного житла, а також для отримання довгострокових кредитів на відбудову.

За чинною практикою, квартири фонду соціального та тимчасового призначення перебувають на балансі управлінь комунальної власності — структур місцевих адміністрацій. Це не дає можливості ефективно й економічно обґрунтовано управляти цим фондом, мати окремий рахунок і повноцінно вести економічну діяльність. До того ж ця практика сильно відрізняється від західної, де органи місцевого самоврядування чи виконавчої влади не утримують нерухомість у своїх структурах. З огляду на це донорські кошти неохоче виділяють на фінансування житла за такою схемою управління, у якій кошти йдуть у «чорну діру» і їх ніколи недостатньо.

Для безповоротного фінансування донори мають побачити спроможну і легітимну структуру утримання й управління житловим фондом, яка має право залучати публічні кошти і вести економічну діяльність. Форма комунального підприємства, власне, й існує для виконання таких задач. Хоча законодавство про фонд соціального призначення дозволяє утримувати житло в КП, ця практика не є поширеною, а специфічних КП з експертизою управління житловим фондом практично немає. За браку публічного гравця більш легітимними та спроможними структурами виявляються громадські організації, які дедалі частіше виступають субʼєктами залучення коштів для створення публічного житла.

Для утримання житла, збудованого чи відремонтованого за грантові кошти, так чи інакше доведеться стягувати плату з орендар_ок — чи то напряму, чи то через отримання субсидій від соціального департаменту чи інших структур у разі неплатоспроможності. Стягування оренди, замовлення послуг з утримання фонду чи будівництва, балансування бюджету — знов-таки, все це є економічною діяльністю (хай і неприбутковою), яка не є цільовою для структур ОМС, але є профільною саме для такої форми як КП. Таке підприємство мало би право самостійно (хоч і під наглядом міста) обраховувати вартість оренди з огляду на свої витрати, а не за запропонованими нині нормативами, далекими від економічних реалій.

Українське законодавство дозволяє як прибуткові, так і неприбуткові комунальні підприємства. Обидві форми мають свої переваги і недоліки. Розвʼязання цього питання потребує конкретних економічних розрахунків і розробки сценаріїв для окремих міст з урахуванням рівня житлової потреби та платоспроможності потенційних орендар_ок.

У разі якщо розвиток піде у напрямку прибуткового комунального підприємства, муніципальні житлові компанії могли би стати в Україні не тільки провайдерами соціального житла, а й інструментом забезпечення доступного, якісного та професійно адміністрованого орендного житла для широких верств населення, таким чином сприяючи новим стандартам оренди.

Комунальне житлове підприємство дозволяє систематизувати і централізувати експертизу житлового управління міста, а також розбудувати послідовне портфоліо об‘єктів, які узгоджуються з міським контекстом. Коли є така професійна структура, тоді як дрібніші, так і більші кошти незалежно від їхнього характеру (гранти, кредити, бюджетні кошти) спрямовуються у визначеному стратегічному напрямку. Таким чином ми уникаємо неузгодженості проєктів і сумнівних тимчасових рішень, інвестиції у які можуть бути втрачені через брак надійної юридичної бази. Звісно, наразі ми можемо покладатися тільки на невеликі грантові проєкти, але спрямування їх у прозорі цільові структури допоможе почати створювати комунальне портфоліо і разом з цим отримувати необхідний досвід управління, який стане у пригоді, коли можна буде отримувати «великі та довгі» кредитні кошти.

Наступним великим завданням і викликом є управлінське питання створення прозорих та ефективних комунальних житлових підприємств, ліквідація перешкод для їхнього функціонування, залучення експертизи для створення потужних наглядових рад (така експертиза наявна в Україні), громадська участь і нагляд за їхнім функціонуванням, а також готовність громад брати на себе лідерство у цьому процесі.

Ця стаття написана у рамках дослідження у РПТУ Кайзерслаутерн-Ландау під керівництвом професора, доктора наук Детлефа Курта і за стипендіальної підтримки Фонду «Фольксваген» та за підтримки Фонду ім. Гайнріха Бьолля, Бюро Київ — Україна.

Авторка висловлює подяку пану Кнуту Хьоллеру (IWO e.V.) за допомогу у зборі даних і доктору Всеволоду Ніколаєву за наукове редагування статті.

Чільне фото: Новозбудований житловий комплес GEWOBAG 2021 року.

[1] Закон України № 3334-IV «Про житловий фонд соціального призначення» від 2006 року.

[2] Скакун, В. (2018) Відмінності муніципальної та соціальної квартири. DIM.RIA. Доступно онлайн.

Що таке муніципальне житло

Муніципальне житло відноситься до однієї з програм доступної нерухомості від держави. У чому його особливості та які перспективи у цього поняття в Україні.

Усі рубрики

• Усі статті про нерухомість
• Купівля та продаж
• Кредитування. Іпотека
• Оренда нерухомості
• Технологія будівництва
• Ремонт і дизайн інтер’єру
• Вибір квартири у новобудові
• Усі новини нерухомості
• Новини забудовників
• Прогнози. Аналітика. Тенденції
• Конференції та події
• Тести

Відсутність власного житла для деяких є серйозною перешкодою для реалізації намічених цілей. І далеко не у кожного є фінанси для покупки квартири або приватного будинку. Що робити в такому випадку?

Муніципальне житло: поняття та перспективи

Таке поняття, як муніципальне житло з’явилося в Великобританії (але сьогодні існує в більшості країн Європи) – це житлові будинки, зведені на державні кошти та які здаються громадянам в оренду. При цьому житло належить місцевим органам влади, і вони мають право розподіляти квадратні метри, з огляду на різноманітні параметри квартиронаймачів (фінансові можливості, наявність дітей, якість наявного житла та інше).

Орендна плата, що встановлюється нижче ринкової вартості, дозволяє соціально незахищеним верствам населення зменшити навантаження на сімейний бюджет. У більшості випадків в якості муніципального житла виступають житлові будинки економ-класу, що є прекрасним варіантом для працівників соціальної сфери, молодих сімей, початківців фахівців, громадян з обмеженими фізичними можливостями та іншим.

Ринок нерухомості України рясніє варіантами для покупки нерухомості, довгострокової або подобової оренди. Але далеко не кожен громадянин або сім’я має можливість знімання або придбання власних квадратних метрів. Тому програма муніципального житла здатна певною мірою вплинути на вирішення житлового питання для багатьох українців.

Переваги та недоліки муніципального житла

Переваги муніципального житла:

• низька і фіксована вартість оренди (у порівнянні з аналогічними пропозиціями на ринку нерухомості);
• виключається шанс «раптового виселення», який існує у приватних орендодавців;
• можливість реєстрації;
• відносини між квартиронаймачем та орендодавцем регулює договір.

Муніципальне житло через обмеженість кількості квартир має на увазі черговість отримання, а терміни зведення житлових будинків за подібними програмами не вражають. Тому починаючому фахівцеві або молодій сім’ї належить почекати певний час, щоб їх заявку на власні квадратні метри задовольнили. Також залишається невирішеним питання, як приватизувати муніципальне житло – нинішнє українське законодавство цього не передбачає.

Муніципальне житло: сучасні перспективи

В Україні проблему відсутності програм доступного орендного житла на державному рівні піднімали не раз, хоча деякі місцеві адміністрації намагаються впоратися зі ситуацією, що склалася різноманітними способами. Наприклад, проблему, як отримати муніципальне житло, намагалися вирішити:

• у Вінниці. Тут така нерухомість зводилася не один рік, в результаті вартість квадратного метра житла виходила приблизно на 25% менше аналогічного ринкового показника. Місцева влада практикували трохи іншу від європейських програму – громадяни викуповували житло, а не орендували;
• в Дніпрі (колишній Дніпропетровськ). Місцева влада планує забезпечувати претендентів муніципальним житлом, придбаним у вторинному житловому фонді (квартири і приватні будинки);
• в Павлограді. Тут під муніципальне житло переобладнали приміщення колишньої поліклініки.

Зовсім недавно під час чергового круглого столу заступник голови Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Лев Парцхаладзе озвучив ініціативу відомства про будівництво муніципального житла. Орендна нерухомість, що наразі зводиться, дозволить забезпечити квартирами працівників бюджетної сфери, соціально-незахищені верстви населення.

За прогнозами міністерства, вартість такого житла буде нижче ринкових пропозицій приблизно на 30%. Згідно з проектом місцева влада на безкоштовній основі надасть певні земельні ділянки під забудову, а в якості інвестицій виступатимуть місцевий та державний бюджети, іноземний капітал і українські забудовники.

Хто має право на соціальне житло

Стати учасниками муніципальної програми можуть:

• пільгові категорії населення
• працівники бюджетної сфери та комунальних підприємств
• молоді сім’ї
• одинокі люди віком до 35 років
• ветерани праці
• учасники АТО та їх сім’ї
• переселенці.